广西田园综合体建设的思考与探索

摘 要：2017年, 田园综合体被写进中央一号文件。田园综合体的产生有其时代背景, 它是契合城乡一体化发展的历史产物, 是城乡发展一体化和解决“三农”问题的重要途径, 是农村发展的新业态。探索田园综合体的建设模式, 了解其经济技术原理, 研究其产业体系构建, 提出广西开展田园综合体建设的思考重点:明确原则内容和功能定位, 抓好顶层设计和模式架构, 总结美丽乡村建设经验, 借鉴外省先进做法, 稳步推进田园综合体建设工作。

一、田园综合体的产生有其时代背景

(一) 田园综合体是契合城乡一体化发展的历史产物。

推动城乡一体化发展的实质是破除城乡二元结构的体制, 消除城乡差距。城乡差距不仅是物质差距, 更是文化差距。解决差距的根本办法是发展经济和人的“城市化”变迁。而发展乡村经济的主要路径是通过产业带动和发挥城市因素作用。农业是受自然和市场双重因素影响的产业, 农业发展环节众多风险极大, 带来的增加值又是低效和极其有限的, 只有通过与旅游业等其他产业的融合发展, 农业附加值才会不断加大, 经济效益不断提高。同时, 在其他产业带动乡村社会经济发展的过程中, 实现了城乡互动人员交织, 城乡之间的差距缩小。党的十八大报告要求加大统筹城乡发展力度, 增强农村发展活力, 逐步缩小城乡差距, 促进城乡共同繁荣。显然就必须在城乡两方面都大力推进改革创新, 实现相关产业与农业的融合发展。城乡一体化, 乡村要发展起来, 城市要反哺乡村, 最终实现乡村与城市的融合发展。在美丽乡村实现文化、旅游、现代农业等多产业的综合, 田园综合体就是这种综合的有效实现形式。

(二) 田园综合体是解决“三农”问题的根本途径。

党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的要求, 十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断, 即:“纵观一些工业化国家发展的历程, 在工业化初始阶段, 农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村协调发展, 也是带有普遍性的趋向”。同时, 中共中央做出了我国已经进入工业反哺农业、城市支持农村阶段的判断。党的十七大又进一步明确提出形成城乡经济发展一体化的经济格局, 建立以工促农、以城带乡的长效机制。在这些重大问题进行科学判断的基础上, 我国传统的运用农业积累支持工业的政策开始向工业反哺农业的政策转变。特别是2010年以《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》为题的中央一号文件, 其精髓是转变农业发展方式, 破除城乡二元结构, 加大统筹城乡发展力度, 强力推动资源要素向农村配置。要求必须不断深化, 把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重, 从健全强农惠农政策体系、提高现代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进城乡改革、加强农村基层组织建设等方面, 着力推动资源要素向农村配置, 促进农业发展方式转变, 努力缩小城乡公共事业发展差距, 增强农业农村发展活力。

新世纪以来, 中央以前所未有的高度对待农业问题, 以前所未有的思路解决农民问题, 以前所未有的力度推动农村发展。

从2004年开始, 中央连续14年印发一号文件聚焦“三农”。先后出台实施了以“四减免” (农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税) 、“四补贴” (种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴) 为主要内容的支农惠农政策, 取消农业税, 为农民减负。增加转移支付, 对农业生产实行直接补贴, 促进农民增收。调整和优化政府基建投资结构, 改善农村生产生活条件。逐步将农村社会事业发展纳入公共财政的保障范围。大力支持生态建设、扶贫及农业综合开发。推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力, 加快发展现代农业进一步增强农村发展活力。全面深化农村改革, 推进农业现代化。加大改革创新力度, 加快农业现代化步伐, 深入推进农业供给侧结构性改革, 加快培育农业农村发展新动能。

新时期的农业财政政策日趋完善, 带有鲜明的时代特征。投入领域由过去注重农业生产环节为主转向现在的农业生产、农村社会事业发展并重, 不断扩大了公共财政覆盖农村的范围。中央财政对农业的投入力度进一步加大, 财政支农工作的指导思想也发生了根本性转变, 农民与政府的“取”、“予”关系发生根本性改变。从政策层面, 把财政支农的重点由原来的以促进农业生产为目标, 转向以促进农业农村的全面发展为目标;把整合财政支农资金、发展现代农业、统筹城乡发展作为财政支农新的着力点。新时期不断出台的农业政策, 让广大农民多年的期盼开始得到实现, 蕴藏在亿万农民群众中巨大的发展动力被极大调动。我国在逐步改变城乡二元结构体制、推动城乡发展一体化方面已经积累了宝贵经验。但当前中国城乡发展差距仍然存在, 如农业科技含量和劳动生产率低, 农村基础设施建设和社会事业发展滞后, 城乡居民收入总体上还存在较大差距, 田园综合体正是解决这些“三农”问题的重要途径。

(三) 田园综合体是农村发展的新产业新业态。

近十年来, 我国农业和农村发展取得了举世瞩目的成就, 粮食连年增产, 农村劳动力的大规模流动和进城务工经商, 不仅为城镇和工商业的发展带来新生力量, 加强了城乡之间经济社会的交融, 更为发展现代农业和促进农民收入较快增长开辟了新的空间。特别是党的十七大以来, 加强农业基础地位, 走中国特色农业现代化道路, 建立了以工促农、以城带乡长效机制, 形成城乡经济社会发展一体化新格局。要深化农村改革, 适应工业化、城镇化快速推进中农村经济社会发生深刻变化的新形势;要针对农业劳动力大规模转移、市场经济的观念和机制在农业农村中不断深化、现代农业技术和装备更普遍应用等新情况, 在切实保障农民各项合法权益的基础上, 大力推进农业的组织和制度创新, 就必须“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益, 集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体, 通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。”田园综合体被写进2017年中央一号文件, 成为农村发展的新产业新业态。

二、田园综合体的发展模式和产业体系构建

(一) 田园综合体的发展模式。

田园综合体是在城乡一体化格局下, 顺应农村供给侧结构性改革和新型农业产业发展形成的一种新业态。在政府指导下, 通过商业模式方法, 多方共建开发, 创新城乡发展, 形成产业变革, 重塑中国乡村的美丽田园。田园综合体是结合农村产权制度改革, 实现中国乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续模式。

田园综合体的出发点是按照政府引导、企业参与、市场化运作的要求, 创新建设模式、管理方式和服务手段, 全面激活市场、激活要素、激活主体, 调动多元化主体共同推动田园综合体建设。田园综合体突破原有惯常思维, 顺应制度革新、文化发展、技术进步、市场演变的综合规划, 是多功能、多业态框架的综合运营体。田园综合体是集现代农业、休闲旅游、田园社区等为一体, 综合化发展产业和跨越化利用农村资产创新突破发展的思维模式。

(二) 田园综合体的经济技术原理。
田园综合体通过充分发挥农村集体组织在乡村建设治理中的主体作用, 通过农村集体组织、农民合作社等渠道让农民参与田园综合体建设进程, 提高区域内公共服务的质量和水平, 逐步实现农村社区化管理。同时, 通过农民参与和受益, 着力构建企业、合作社和农民利益联结机制, 把发展集体经济作为产业发展的重要途径, 积极盘活农村集体资产, 发展多种形式的股份合作, 增强和壮大集体经济发展活力和实力, 带动农民持续稳定增收, 让广大农民分享农村改革成果。

田园综合体建设要实现农业与企业的良好承接, 做中长期产业规划, 以农业产业园区发展的方法提升农业产业, 尤其是发展现代农业, 形成当地社会的基础性产业。打造农村发展新兴驱动产业, 在基础产业和新兴驱动产业起来后, 当地的社会经济活动就会发生极大改变, 田园综合体建设最终形成的是新的社会、新的社区和优良的农村经济效益。

(三) 田园综合体的产业体系构建。

田园综合体强调功能综合, 集生态农业、创意农业、农事体验于一体。生态农业就是按照生态学原理和经济学原理, 运用现代科学技术成果和现代管理手段, 以及传统农业的有效经验建立起来的, 能获得较高的经济效益、生态效益和社会效益的现代化高效农业。它要求发展大农业与第二、三产业结合起来, 利用传统农业精华和现代科技成果, 利用物质循环再生原理和物质多层次利用技术, 通过人工设计生态工程、化解发展与环境之间、资源利用与保护之间的矛盾, 实现资源利用效率最大化、废弃污染最小化, 形成生态上与经济上两个良性循环, 经济、生态、社会三大效益的统一。创意农业是人类智慧在农业上的有效运用, 是以审美体验、农事体验为主题, 借助创意产业的思维逻辑和发展理念, 人们有效地将科技和人文要素融入农业生产, 进一步拓展农业功能、整合资源, 把传统农业发展为融生产、生活、生态为一体的现代农业。农事体验就是将农业生产、自然生态、农村文化和农家生活整合成休闲农业, 聚集农业劳动、养生健体、观光旅游、成果品尝等功能, 给人们在脑力劳动之余通过体力劳动去寻找轻松快乐, 从高楼林立的城市走向田间地头放松心情享受自然。

田园综合体应是一个产业链极长的产业集群。集群大体包括核心产业、支撑产业、配套产业、衍生产业四个层次的产业。核心产业是指以农为本, 提升农业综合生产能力, 突出农业特色, 发展现代农业, 提高农业综合效益和现代化水平的产业;支撑产业是指立足田园资源和农业特色, 做大做强传统特色优势主导产业, 推动规模化利用和三产融合发展;配套产业是利用“生态+”和“旅游+”等模式, 开发农业多功能性, 推动农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合, 推进农村电商和物流服务业发展, 构建支持田园综合体发展的产业体系;衍生产业是以特色农业成果转化或和农业创意文化为主要元素的产业。

三、广西推进田园综合体建设的思考

(一) 要站在五位一体布局高度抓建设。

党的十八大强调解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重, 城乡发展一体化是发展“三农”问题的根本途径。要继续坚持改革创新, 坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针, 给予城乡一体化发展以强大动力。要加快完善城乡发展一体化体制机制, 着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化, 促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置, 形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。坚定不移地按照十八大报告所指出的方向推进城乡改革和发展, 就一定能够实现城乡经济社会发展一体化新格局的目标。按照2017年中央一号文件部署, 广西将以实现“村庄美、产业兴、农民富、环境优”为目标, 重点围绕发展农村创意农业、休闲农业等新型产业形态, 激发新动能, 提升美丽乡村魅力活力, 选择农民合作组织健全、龙头企业带动力强、农村特色优势产业基础较好和资源环境条件优越、发展潜力较大的村庄或片区, 培育和发展新产业形态, 开展乡村田园综合体试点示范, 促进农村经济绿色发展与社会和谐稳定。

目前, 农村改革的“四梁八柱”已经基本立起来了, 就需要推进农业供给侧结构性改革, 推进农村综合改革纵深发展, 适应农村发展阶段性需要, 遵循农村发展规律和市场经济规律, 围绕农业增效、农民增收、农村增绿, 加强基础设施、产业支撑、公共服务、环境风貌建设, 实现农村生产、生活、生态“三生同步”, 一、二、三产业“三产融合”, 农业、文化、旅游“三位一体”, 积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径, 逐步建成以农民合作社为主要载体, 让农民充分参与和受益, 集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

(二) 强化财政在“三农”工作中的作用。

党中央、国务院已经就当前和今后一段时期“三农”工作作出了明确部署, 发展时不我待, 改革只争朝夕。面对新形势新任务, 我们要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会, 中央经济工作会议、中央农村工作会议以及全国财政工作会议精神, 进一步增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识, 统筹推进“五位一体”总体布局, 协调推进“四个全面”战略布局, 牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念, 立足供给侧, 着眼需求端, 按照统筹兼顾、重点突破的原则, 继续加大投入力度、完善政策措施、优化支出结构, 着力推进农业供给侧结构性改革, 着力支持全面打赢脱贫攻坚战, 着力深化农村综合改革, 着力创新财政支农体制机制, 进一步强化财政在国家“三农”发展中的作用, 保障“三农”在经济社会发展中的“压舱石”地位。

统筹整合财政资金, 创新财政资金使用方式, 强化财政在“三农”建设中的作用。要结合广西财力有限的实际, 探索推广政府和社会资本合作, 综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴和风险补偿金等, 撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度, 积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体建设。

(三) 围绕规定的原则和内容搞建设。

要坚持以农为本原则, 以保护耕地为前提提升农业综合生产能力, 保持农村田园风光, 确保农民参与和受益。要坚持共同发展原则, 充分发挥农村集体组织在乡村建设治理中的主体作用, 把探索发展集体经济作为产业发展的重要途径, 让农民分享集体经济发展和农村改革成果。要坚持市场主导原则, 按照政府引导、企业参与、市场化运作的要求, 调动多元主体进行田园综合体建设。要坚持循序渐进原则, 依托现有农村资源结合当地实际, 遵循客观规律, 创新发展理念, 优化功能定位, 实现可持续、可复制、可推广的发展。

田园综合体建设要重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大体系建设。要按照适度超前、综合配套、集约利用原则, 整合资源完善基础设施建设。要立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等比较优势, 开展农业多功能性和产业深度整合的产业体系。要壮大新型农业经营主体实力, 完善农业社会化服务体系, 促进农业适度规模经营, 带动区域内农民收入持续稳定增长。要优化景观资源配置, 挖掘农业生态价值, 促进农业可持续发展。要完善区域内的生产性服务体系, 促进城乡产业链双向延伸对接, 推进农村新产业新业态蓬勃发展。要健全优化运行体系建设, 处理好政府、企业和农民三者关系, 确定合理的建设运营管理模式, 形成健康发展合力。

(四) 明确功能定位和模式架构。

田园综合体功能定位应围绕有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡村和产业, 按照农田田园化、产业整合化、城乡一体化的发展路径, 以自然村落、特色片区为开发单元, 全域统筹开发, 全面完善基础设施。选择基础条件较优、生态环境友好, 具备循环农业、创意农业、农事体验一体化发展的基础, 明确农村集体组织在建设田园综合体中的功能定位, 充分发挥其在开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。

田园综合体突出以农为本, 项目布局和业态发展上与农业有机融合, 资源环境承载能力强。在田园综合体中, 一二三产业互融互动, 通过各个产业的相互渗透融合, 把休闲娱乐、养生度假、文化艺术、农业技术、农副产品、农耕活动等有机结合起来, 能够拓展现代农业原有的研发、生产、加工、销售产业链, 使传统的功能单一的农业及加工食用的农产品成为现代休闲产品的载体, 发挥产业价值的乘数效应。

(五) 培育新型主体抓好顶层设计。

根据今年中央一号文件精神, 中央财政安排专项资金, 选择有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡村, 按照“政府引导、市场主体”的原则, 选择农民合作组织健全、龙头企业带动力强和农村特色优势产业基础较好、资源环境条件优越、发展潜力较大的乡镇或片区, 开展田园综合体建设试点示范。要认真拟定实施方案, 高标准选择试点片区, 合理确定试点范围, 科学确定扶持产业。要完善工作机制, 统筹利用好现有相关涉农政策。规划设计要起点高, 未来两三年一定要有大发展大变化, 让人从中感到农业是最有希望的产业、农民是令人羡慕的职业。合力打造一批村庄美、产业兴、农民富、生态优, 具有浓郁“田园牧歌”风情的田园综合体。

田园综合体建设要按照政府引导、企业参与、市场化运作的要求, 创新建设模式、管理方式和服务手段, 全面激活市场、激活要素、激活主体, 调动多元化主体共同推动田园综合体建设的积极性。政府重点做好顶层设计、提供公共服务等工作, 防止大包大揽。政府投入要围绕改善农民生产生活条件, 提高产业发展能力, 重点补齐基础设施、公共服务、生态环境短板, 提高区域内居民特别是农民的获得感和幸福感。

田园综合体建设要围绕建设目标和功能定位, 妥善处理好政府、企业和农民三者关系, 确定合理的建设运营管理模式, 形成健康发展的合力。政府重点负责政策引导和规划引领, 营造有利于田园综合体发展的外部环境;企业、村集体组织、农民合作组织及其他主体要充分发挥在产业发展和实体运营中的作用;农民通过合作化、组织化等方式, 实现在田园综合体发展中的收益分配和就近就业。要统筹运用好美丽乡村和农业综合开发等建设成果, 挖掘特色优势, 体现区域差异性, 提倡形态多元性, 建设模式多样性。创新发展理念, 优化功能定位, 探索一条特色鲜明、宜居宜业、惠及各方的发展之路。

(六) 总结工作经验借鉴先进做法。

1. 认真总结美丽乡村建设经验。

2013年中央财政启动美丽乡村建设试点, 广西被列为试点省份。试点工作要求坚持改革创新完善制度机制原则, 强调“注重发挥一事一议财政奖补自下而上民主决策、农村民生需求导向和以县为主统筹使用的制度优势, 注重发挥财政资金‘四两拨千斤’的引领撬动作用”;坚持试点先行重点突破原则, 要求“集中力量办大事”, 要求每个试点的自然村年度投入不低于200万元, 确保建一个成一个。据统计, 2013—2017年, 广西共投入美丽乡村建设试点资金11.48亿元, 其中:中央财政7.99亿元, 自治区财政3.49亿元。财政资金先后采取竞争立项和因素法测算切块方式分配到县级财政。通过竞争立项确定的试点县范围由2013年的46个扩大到2014年的145个。2015年以后采取因素法测算分配资金, 更是实现了全区各县 (市、区) 全覆盖。

美丽乡村建设试点取得了良好成效:推进了城乡融合发展, 提升农民素质。以美丽乡村建设工程为抓手和契机, 整合各方面的项目资金, 形成集成优势, 进一步推动了“六个一体化”向农村延伸辐射, 从而推进了城乡一体化融合发展。通过美丽乡村建设, 充分调动了村民的积极性, 激发大家的爱美热情, 形成我建设我维护的良好氛围。以美丽乡村建设试点为契机, 促进产业转型, 加快发展乡村经济。改善人居环境, 改变了当地农民生产和生活条件, 广大村民在家门口就可享受到多项便捷服务, 农村居民生活品质得到较大提升。

2. 借鉴学习兄弟省份先进做法。

许多兄弟省区率先自行开展试点, 给广西提供了宝贵的经验, 值得借鉴学习。如:河北省南和农业嘉年华, 该项目是南和县政府与中国农业大学合作, 在河北省打造的第一个大型农业综合经济体项目。项目区位于南和县贾宋镇, 邢台市中兴大街与325省道交汇处南侧, 贾宋镇邵屯村以北, “中国树莓谷”产业园西侧。项目以现代农业园区为载体, 以科技创新为手段, 形成生产、生活、娱乐、创意、研发、地产、会展、博览等多功能为一体的复合型、创新型的产业综合体和现代农业经济综合体。项目设置功能分区, 即配套服务区、农业商贸会展区、农业嘉年华创意体验馆、科技创新管理区、农业迪士尼主题乐园、鲜果乐园采摘区等。2016年已经投入运营, 引起城乡居民的热烈反响。又如:江苏省无锡阳山田园综合体, 阳山田园东方以“美丽乡村”的大环境营造为背景, 以“田园生活”为目标核心, 将田园东方与阳山的发展融为一体, 贯穿生态与环保的理念。项目包含现代农业、休闲文旅、田园社区三大板块, 主要规划有乡村旅游主力项目集群、田园主题乐园、健康养生建筑群、农业产业项目集群、田园社区项目集群等。

来源：当代农村财经2017年08期

作者：雷黎明 广西财政厅农村处

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